「拉Curve」打響公務員制度改革的第一炮

　　中央領導多次強調，我們正身處百年未見的大變局，地緣政局風起雲湧；國家「十五五」規劃開局，特區政府展開第一個「五年規劃」的諮詢，反映非常重視香港的長遠發展。在這個關鍵時刻，香港擁有一隊怎麼樣的公務員團隊，至為重要。

 

　　傳統的公務員體制是港英年代遺留下來的，以往應對「小政府、大市場」，可謂綽綽有餘，一直被譽為廉潔、高效。可是，如今要應對全球變局和中國速度，特別是科技和人工智能的高速發展，公務員體制實在需要與時並進。

 

　　行政長官在2025年《施政報告》提出建立「部門首長責任制」，期望加強高級公務員的責任意識，提升部門的整體管理水平，從而強化治理。公務員事務局則在今年5月28日宣布，將推行「公務員評核制度優化計劃（第一期）」 ，建立更嚴謹的工作表現評核機制。我認為這兩項改革合併起來，期望能達致以下三大目標。

 

行政長官李家超在2025年《施政報告》提出建立「部門首長責任制」，期望加強高級公務員的責任意識。(AP)

 

「部門首長責任制」明確管理責任

 

　　第一個目標是要加強公務員的積極性、主動性和問責性。

 

　　眾所周知，公務員體制分工仔細，公務員辦事跟文件、跟程序，不越雷池半步，久而久之變得墨守成規。從最近宏福苑聽證會所揭露，房屋局轄下的獨立審查組(Independent Checking Unit, ICU)以及其他部門種種「紙上監督」、各家自掃門前雪的情況，可見一斑。

 

　　「部門首長責任制」針對這些問題，把部門領導的角色和責任明確化，讓他們知道有責任提升整個部門的效率和表現，會主動查找部門的不足並加以改善。責任制將聚焦執行工作，由高管到前線，讓管理層層推進落實，積極表現，例如做監督做調查，不能紙上談兵，要多落區、多走走、多做背景調查、多了解事實真相、多主動發掘問題，不能坐等問題爆發。此外，責任制將設立「行政責任兩級調查機制」，嚴重問題將交由公務員敘用委員會調查，也可調查最高級別公務員，包括政策局常任秘書長。

 

　　我認為這些屬正確方向。不過，對於如何執行（特別是問責的部分），目前未有詳細定案。我相信要待宏福苑火災獨立委員會的調查報告出台，特區政府因應不同部門及其首長應負的責任，以定下相應的準則及罰則。換句話說，宏福苑火災極可能是體現「部門首長責任制」的第一個個案。

 

宏福苑聽證會揭露政府部門各家自掃門前雪的情況 (AP)

 

「拉Curve」突破「大鑊飯」

 

　　第二個目標是加強賞罰分明的制度。

 

　　公務員事務局宣布將推行「公務員評核制度優化計劃（第一期）」 ，建立更嚴謹的工作表現評核機制，以俗稱「拉Curve」（指導性評級分布）的方法，區分公務員的工作表現，在六級評級制中，表現最差的5%公務員，將不獲發增薪點6個月，期望做到賞罰分明。

 

　　長久以來，公務員工作以穩定著稱，因為每職系有固定的起薪點和增薪點，定時定候按年資升級「跳 Point」，俗稱「食大鑊飯」，與公務員自身表現優劣無直接關係。我認為「拉Curve」的背後思維是企圖打破這種「大鑊飯」模式，警惕公務員加薪非必然，讓他們更有動力爭取更好表現，避免落入最差的5%級別。

 

　　一般而言，「拉Curve」較適用於個人化、業績較易量化的工種，例如私營企業裏有不同的「成本中心(Cost Center)」和「利潤中心(Profit Center)」，營業員可對比銷售額等。

 

　　相對地，公務員體系龐大，涵蓋逾百職系，工種迥異，究竟要如何客觀、公平、準確地找出不同政策局、不同部門的「核心職系」，釐定優劣標準，從而找出最差的5%，頗有難度。

 

警察等紀律部隊講求集體行動，很難找出表現較差的成員。(Shutterstock)

 

　　舉例說， 警察、海關、入境處等紀律部隊，講求集體行動，大家執行相同的任務，那怎樣找出最差的5%？O記查案的，甚至做臥底的，要如何評核？那邊廂，是否抄牌抄得多、發出的告票多，就是優秀？會否衍生濫抄、濫發的問題？

 

　　又例如，康樂及文化事務署旗下職系非常多，有管理圖書館的、管理游泳池的、管理博物館的、管理樹木的；懲教署裏有做看守的、做感化的、做心理輔導的、做更生的，怎樣決定哪個才是「核心職系」？

 

「罰」難「賞」更難

 

　　「罰」的方面，「部門首長責任制」將透過修訂《公務員敍用委員會（調查）規例》 ，賦權公務員敍用委員會有明確的調查權力 ，並且將簡化公務員紀律處分程序，縮短處理個案的時間，再根據現行機制作出懲處。不過，現在的懲處方式，例如口頭警告、書面譴責等，效用不大。要看看「拉Curve」後表現最差的5%公務員不獲發增薪點6個月這罰則，是否奏效。

 

　　「賞」的方面，我認為更難。據知新加坡政府是以GDP的增幅為標準，高級官員可分花紅(National Bonus)；一般私營企業亦可根據個別員工表現而分花紅。但是特區政府重視團隊表現，似乎較難實施花紅概念。目前未看到有甚麼方法能更有效地獎勵表現卓越的優秀公務員。

 

「部門首長責任制」和「公務員評核制度優化計劃」宜以先導計劃形式試行 (Shutterstock)

 

　　因此，我認為「部門首長責任制」和「公務員評核制度優化計劃」的首階段應以先導計劃(Pilot Scheme)形式試行，期間要留意實行後會否產生不可預見的影響（例如破壞團隊和諧），試行一段時間後要檢討，研究怎樣優化，確保制度公平、客觀，而又真的能提升公務員團隊的表現。

 

薪酬趨勢調查是否符合社會期望

 

　　第三個目標是要招攬及挽留優秀人才。

 

　　我曾多次公開發言及撰文，指出很多公務員職系的起薪點都優於私營機構，特別是政務主任(Administrative Officer, AO)的起薪點高達6萬元，比很多大企業的管理培訓生(Management Trainee, MT)的薪酬高出許多。理論上是以高薪吸引人才，但這入職薪酬與市場水平相差太遠，可能會擠走私營機構的人才，也會引起社會反彈。

 

　　另一方面，資深公務員的薪酬卻又遠遠不及私營企業或公營機構的管理層，導致不少具歷練、具經驗的資深公務員選擇離開政府，投身市場「搵真銀」，政府內部則青黃不接，影響特區政府的整體表現。

 

　　目前，特區政府以每年做的薪酬趨勢調查，作為來年公務員薪酬調整的基礎。薪酬趨勢調查考慮六大因素（薪酬趨勢淨指標、香港的經濟狀況、生活費用的變動、政府的財政狀況、職方的薪酬調整要求和公務員士氣），行之有效。公務員事務局於6月16日公布今年公務員劃一加薪2%。

 

很多公務員職系的起薪點都優於私營機構，惟資深公務員的薪酬卻又遠遠不及私營企業或公營機構的管理層。(Shutterstock)

 

　　在未有更理想的機制之前，採用現有機制來調整公務員薪酬，實屬無可厚非。不過，每次加薪都使公帑支出增加數十億元，是特區政府龐大的財政負擔。加薪少，公務員失望；加薪多，特區政府又難以負擔，實在需要審慎處理。薪酬趨勢調查自1983年開始，推行至今已43年，因應環境不斷改變，這機制是否仍符合社會期望，值得探討。更重要是如何讓公務員的薪酬更接近市場水平，新手薪酬不必過高，老將待遇要能與私營企業的管理層媲美，這樣才能讓更多優秀的資深人才留下來，為市民服務，那才是香港之福。